Por Luiz Henrique Martins

O planejamento do espaço urbano é de fundamental importância para o desenvolvimento ordenado das cidades. O processo de urbanização e estruturação da rede urbana decorre de um planejamento estruturado, voltado para a construção de centros urbanos que assegurem a mínima estrutura pública necessária, buscando a qualidade de vida dos cidadãos.

Para que o crescimento das cidades não seja demasiadamente desordenado, é importante que se estabeleça uma política de controle e fiscalização da ocupação dessa população no solo urbano, a fim de evitar que em determinados lugares não haja lotações desnecessárias e em outros haja menor número populacional, tendo por objetivo buscar o adequado ordenamento territorial.

Vivenciamos atualmente nos grandes centros urbanos brasileiros problemas sociais, fruto do errôneo processo de crescimento urbano, da má distribuição de renda e falta de políticas públicas eficientes gerando o aumento crescente da violência e a consequente falta de segurança para população. Estes fatores são determinantes para a compreensão de uma nova abordagem da questão do uso e parcelamento do solo urbano como matéria a ser reservada ao Município, ente federativo competente preconizado pela Constituição Federal de 1988, como veremos no decorrer do presente texto.

Todo esse processo de urbanização sem um eficiente planejamento acaba provocando inchaço, segregação espacial e aumento das desigualdades nas grandes cidades. Para enfrentar esses problemas o Poder Público deve compreender as realidades locais, adequando sua gestão para políticas públicas voltadas para o regular ordenamento do espaço territorial municipal.

O uso e parcelamento do solo urbano, deste modo, surgem como importantes fatores para amenizar e controlar o crescimento das redes urbanas nas cidades brasileiras.

Assim, figurando entre as instituições do Direito Urbanístico – que pode ser definido brevemente, como ramo do direito público destinado ao estudo e formulação dos princípios e normas que devem reger os espaços habitáveis no seu conjunto cidade-campo[1] – o parcelamento do solo é a divisão de uma determinada área, onde será objeto de formação de novos núcleos urbanos, devendo atender às determinações sociais, primando pelo adequado ordenamento no desenvolvimento das cidades.

Para o ilustre professor José Afonso da Silva, o parcelamento do solo urbano visa “a urbanificação de uma gleba, mediante sua divisão ou redivisão em parcelas destinadas ao exercício das funções elementares urbanísticas.”

O parcelamento do solo para fins urbanos é regulado pela Lei Federal nº 6.766 de 19 de dezembro de 1979, admitindo no seu art. 2º, as espécies de Loteamento e Desmembramento como as únicas modalidades do parcelamento.

Por fins urbanos entendem-se todos aqueles destinados a residência, comércio, serviço ou indústria que não estejam relacionados diretamente à produção agropecuária ou à recreação em áreas rurais.

O loteamento é disciplinado pelo § 1º do artigo 2º, senão vejamos:

“considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação das vias existentes.”

O desmembramento, disciplinado pelo § 2º do artigo 2º, dispõem que:

“considera-se desmembramento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação, com aproveitamento do sistema viário existente, desde que não implique na abertura de novas vias e logradouros públicos, nem no prolongamento, modificação ou ampliação dos já existentes.”

A diferença entre as duas modalidades de parcelamento do solo supracitadas consiste no fato de que no Loteamento, existe a necessidade de abertura de novos sistemas viários, enquanto que o Desmembramento caracteriza-se pelo aproveitamento de sistema urbanístico existente.

            De acordo com Hely Lopes Meirelles[2], o loteamento, é o meio de urbanização e só se efetiva por procedimento voluntário e formal do proprietário da gleba, que planeja a sua divisão e a submete à aprovação da Prefeitura, para subseqüente inscrição no Registro Imobiliário, transferência gratuita das áreas das vias públicas e espaços livres ao Município e a alienação dos lotes aos interessados; ao passo que o desmembramento, é apenas a repartição da gleba, sem atos de urbanização, e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietário (venda, locação etc.) como por imposição judicial (arrematação, partilha etc.), não havendo, em ambos os casos, transferência da área ao domínio público.

Vencidas as breves conceituações e diferenciações dos institutos supramencionados, cumpre destacar que tanto o loteamento quanto o desmembramento são apenas duas das espécies do gênero Parcelamento do Solo.

Sucede que, a Lei Federal nº 6.766/79 foi infeliz ao delimitar o Parcelamento do Solo Urbano em apenas duas modalidades, quando na verdade o que lhe compete ao abordar o assunto, tratando-se de Lei Federal, é a mera expedição de normas gerais que trazem tão somente definições, conceitos, descrições de finalidades e bases de lei. Ademais, a Lei traz aspectos muito mais registrais e procedimentais do que se arvore a tratar de regras gerais sobre o tema[3].

Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 uma série de normas urbanísticas foram abordadas. De qualquer maneira, apesar de ter sido clara a recomendação constitucional para que fosse elaborada uma Lei Federal sobre Direito Urbanístico a ser aplicada em todo território nacional, a mesma Constituição deixou claro que a principal competência[4], executiva e legislativa sobre matéria urbanística, seria dos Municípios.

O Município é definido como espaço público institucional para a realização constitucional de normas dirigentes da política urbana, em especial através do Plano Diretor[5].

Assim, com o advento da Carta Magna, aproximadamente dez anos após a Lei “de parcelamento do solo”, ao nosso entendimento, foram revogados os aspectos materiais da Lei nº 6.766/79, pois, sob a luz da Carta Magna, Lei Federal, não pode se arvorar a dar diretrizes de parcelamento do solo, competindo com a lei de uso do solo dos Municípios. Caso haja diretrizes, estas devem ser muito cuidadosas para não limar a prerrogativa de autodeterminação das cidades.

Este, inclusive, é o entendimento do Supremo Tribunal Federal – STF, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI nº 478[6]:

“… Também a competência municipal, para promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, CF, art. 30, VIII. Por relacionar-se com direito urbanístico, está sujeita a normas federais e estaduais (CF, art.24, I). As normas das entidades políticas diversas, União e Estado-Membro, deverão, entretanto, ser gerais, em forma de diretrizes, sob pena de tornarem inócua a competência municipal, que constitui exercício de sua autonomia constitucional”.

Destarte, os Municípios como bem afirma Luigi Bonizzato[7], a partir da Constituição Federal de 1988, foram, “elevados à categoria de ente federativo, dotado de autonomia executiva e legislativa. Mais do que isso, foi ao Município imposta a tarefa de executar a política de desenvolvimento urbano e de criar normas urbanísticas que contemplem a realidade local, de maneira a controlar as externalidades negativas e positivas do correspondente ambiente urbano”.

Os artigos 30, incisos I e VIII, e art. 182, caput, da Constituição Federal de 1988, são os pontos chaves para as afirmações supramencionadas, ao disporem que o ente federativo responsável para tratar sobre matéria do uso e parcelamento do solo é o Município, vejamos:

                        “Art. 30. Compete aos Municípios:

I – legislar sobre assunto de interesse local;

VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.”

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes.”

Logo, a Lei Federal nº 6.766/79 que embora seja intitulada como a lei de uso e parcelamento do solo urbano, além de trazer regras muito mais registrais e procedimentais, não deve legislar sobre as modalidades de parcelamento do solo, muito menos delimitando as espécies em Loteamento e Desmembramento.

Procurando a atualização da então vigente lei de parcelamento do solo, a Lei nº 9.785, de 29 de janeiro 1999, altera, em alguns aspectos, a Lei nº 6.766/79, tendo como um dos seus objetivos dar maior autonomia aos municípios no trato das questões pertinentes ao parcelamento do solo urbano, tanto sob o ponto de vista da formulação dos requisitos urbanísticos, quanto sob o ponto de vista da prática dos procedimentos administrativos de aprovação, de regularização e de registro dos parcelamentos, destacando as ações do poder público nesse campo como de interesse social.

A pluralidade das realidades encontradas em diversos Municípios, tratando-se de um país com dimensões continentais como o Brasil, se faz necessário um tratamento específico voltado para as necessidades locais, não sendo satisfatório, muito menos cabível, Lei Federal regular, de forma inclusive incompleta, as modalidades do parcelamento do solo.

Nesse víeis, perceba que mesmo se tratando de comentários à Carta Constitucional brasileira de 1891, primeira Constituição Republicana do país, o ilustre Ruy Barbosa com seu brilhantismo e lucidez incontestáveis, já previa a necessidade de organizar o Brasil atentando-se para as diversidades locais, respeitando a autonomia dos Municípios em relação à organização do espaço territorial.

“Dar organização idêntica a uma cidade do Rio Grande do Norte e uma cidade do Rio Grande do Sul, a uma capital como Belém e a uma como Terezina (…) é desconhecer o princípio fundamental na descentralização administrativa.” [8]  

 Acrescente-se a esse entendimento a linha de ensinamento de Celso Bastos, lembrada por Edgar Silveira Bueno Filho que leciona:[9] “A verdade é que o interesse da coletividade local deve prevalecer sobre o geral desde que dentro do parâmetro lembrado por Celso Bastos. Ou seja, se o bem afetado tem maior repercussão na necessidade local e menor na necessidade geral, deve prevalecer à proteção da primeira.”.

Deste modo, pode-se observar que, embora a matéria urbanística seja concorrente, conforme artigo 24 da Constituição Federal, a grande maioria das normas urbanísticas pertence à competência municipal, que pode editar seus planos de desenvolvimento urbano, seu zoneamento, impondo recuos e gabaritos, distribuindo atividades exercitáveis mediante o direito de construir, dentro de uma legislação que leve em conta o bem-estar da população e a proteção do meio ambiente, disciplinando o parcelamento do solo e dispondo de normas edilícias[10].

Diante desse claro conflito de normas instalado na legislação brasileira, no campo prático, é muito comum que os Municípios, tendo em vista a sua competência em relação ao uso e parcelamento do solo urbano, de modo a atender às peculiaridades regionais e locais, autorizem, através de legislação municipal, outras modalidades de parcelamento do solo. Modalidades estas não contempladas na Lei Federal nº 6.766/79, como em nenhum outro diploma normativo federal.

Essas outras modalidades de parcelamento do solo, não raro visto em diferentes legislações municipais espalhadas por todo o Brasil, são os chamados pelo doutrinador Hely Lopes Meirelles, de loteamentos especiais[11].

Loteamentos estes que estão surgindo principalmente aos redores das grandes cidades, visando descongestionar as metrópoles. Todavia, para essa modalidade de parcelamento do solo urbano, não há, ainda, legislação superior específica, que oriente a sua formação; todavia, nada impede que os Municípios editem normas urbanísticas locais, adequadas a sua urbanização.

Cada Município, deste modo, tem uma forma de parcelamento do solo específica não prevista, por sua vez, na Lei de Parcelamento do Solo. É o caso, por exemplo, do Estado da Bahia, onde a legislação do Município de Mata de São João-BA prevê a existência de Condomínio Edilício de Lotes (Lei Municipal nº 284/2006, artigo 2º, XLIII); Município de Salvador-BA, que prevê a Urbanização Integrada (Lei Municipal nº 8.167/2012, artigo 25, I, g, 9); e do Município de Camaçari-BA, que prevê a figura do Condomínio Urbanístico (Lei Municipal nº 913/2008, art. 34, III).

A Urbanização Integrada prevista na Lei Municipal de Salvador pode ser definida como implantação simultânea de um projeto de urbanização e das edificações previstas. Essa modalidade de parcelamento do solo tem objetivo integrar regiões ao tecido urbano da cidade, melhorando a qualidade de vida da população.

Por todo o exposto, cumpre salientar que a compreensão desse tema é de fundamental importância para o mercado imobiliário devido às grandes mudanças que vem ocorrendo nas cidades, exigindo uma compreensão em âmbito local (Municipal) dos profissionais da área, sobre o uso e parcelamento do solo urbano.

Referências Bibliográficas

ADI 478, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 9-12-06, Plenário, DJ de 28-2-97. Fonte: www.stf.jus.br;

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BONIZZATO, Luigi. A Constituição Urbanística e Elementos para a Elaboração de uma Teoria do Direito Constitucional Urbanístico. Lumen Juris Editora;

CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL 1988. Colação Saraiva de Legislação. Editora Saraiva.

COSTA, Carlos Magno Miqueri da Costa. Direito Urbanístico Comparado, Planejamento Urbano. Das Constituições aos Tribunais Luso-Brasileiros. Prefácio de Edésio Fernandes e Fernando Alves Correia. Editora Juruá;

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SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. ERT, São Paulo: 1981.;

SILVA, José Afonso da. Direito de Construir. 11º edição atualizada por Adilson Abreu Dallari, Daniela Libório di Sarno, Luiz Guilherme da Costa Wagner Jr. E Mariana Novis. Malheiros Editores;